О разработке деклараций безопасности гтс для морских портовых сооружений


Диашев А. Н.,
доктор техн. наук,
начальник отделения
проектирования
портовых комплексов
и ГТС
АО «ФЦНИВТ «СНПО «Элерон»

Гришин В. П.,
канд. техн. наук, доцент,
профессор АВН,
советник отделения
АО «ФЦНИВТ «СНПО «Элерон»
Авторы анализируют противоречия в нормативных документах, регламентирующих деятельность гидротехнических сооружений в целом и морских портовых ГТС в частности, показывая на законодательном уровне необоснованность требования представлять декларацию без¬опасности при проектировании морских портовых гидротехнических сооружений.

В условиях сокращения бюджетного финансирования и ухудшения инвестиционного климата заказчики сокращают расходы на проектно-изыскательские работы (ПИР). В большинстве конкурсов на ПИР стартовая цена ниже уровня рентабельности. Исполнитель вынужден жертвовать качеством для того, чтобы уложиться в отведенный лимит средств. Вместе с тем, при разработке проектов в области создания морской портовой инфраструктуры имеются заранее «бросовые работы», которые, кроме требований Главгосэкспертизы, не имеют практической целесообразности. Примером таких проектных работ может служить требование отдельных заказчиков и экспертных органов разрабатывать для объектов морской портовой инфраструктуры на стадии проектирования «Декларацию безопасности гидротехнических сооружений» (далее — Декларация). На все запросы в Главгосэкспертизу с разъяснением данной позиции с точки зрения требований законов и здравого смысла мы всегда получали однозначный, но необоснованный ответ: оформлять Декларацию нужно в соответствии с тре-бованиями федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (далее — ФЗ-117).

Попробуем разобраться в этом вопросе.

Декларация безопасности гидротехнического сооружения (ГТС) является основным документом, в котором обосновывается безопасность ГТС и определяются меры по обеспечению его безопасности с учетом класса ГТС, а также содержатся сведения о соответствии ГТС критериям безопасности. Ее разработка действительно регламентируется ФЗ-117. Настоящий федеральный закон распространяется только на гидротехнические сооружения, повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации на определенной территории. При этом «под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии гидротехнического сооружения, которая может повлечь или повлекла за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или ущерб окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей» (ст. 3 ФЗ-117).

Перечень этих ГТС приведен в ст. 3 данного закона, согласно ей «под гидротехническими сооружениями понимаются: плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных федеральным законом от 07.12.2011. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении». Именно на эти сооружения в составе проектной документации разрабатывается Декларация. Морские портовые сооружения в вышеуказанном перечне отсутствуют, а значит, и Декларацию по ним разрабатывать не надо.

В соответствии со ст. 7 ФЗ-117 сведения по сооружениям, попадающим под его юрисдикцию, вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений — документ строгого учета и контроля. Ведение этого регистра регламентировано приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ и Министерства транспорта РФ за № 66 от 2009 г. «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральным агентством водных ресурсов, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службой в сфере транспорта государственной функции по государственной регистрации ГТС и ведению Российского регистра ГТС». В соответствии с этим приказом морские портовые сооружения не включены в перечень сооружений, на которые ведется Российский регистр ГТС, что еще раз подтверждает отсутствие необходимости разрабатывать для них Декларацию.

Ст. 1 и 3 ФЗ-117 однозначно трактуют сферу действия закона, ограничив спектр существующих ГТС, для которых нужно разрабатывать Декларацию. Морские портовые сооружения не являются теми объектами, на которые разрабатывается Декларация.

Однако позиция Главгосэкспертизы по данному вопросу идет вразрез с требованиями ФЗ-117. По мнению представителей этого экспертного органа, изложенному в письме институту «Союзморниипроект» за № 08-3-2/1972-НБ от 26.05.2016, «морские портовые ГТС являются объектами, попадающими под юрисдикцию ФЗ-117, в силу того, что они упоминаются в постановлении Правительства Российской Федерации № 986 «О классификации гидротехнических сооружений». Но данное постановление посвящено только установлению классификации ГТС. Оно не расширяет применимость ФЗ-117.

Еще большее сомнение вызывает следующее утверждение экспертизы, изложенное в письме № 08-3-2/982 от 28.3.2016 в адрес того же института, согласно которому оказывается, что: «В силу функционального назначения и характерных технологических особенностей морские портовые ГТС предназначены для использования водных ресурсов в целях мореплавания, а также предотвращения негативного воздействия морских вод и жидких отходов жизнедеятельности в морских портах на окружающую среду. Повреждение сооружений приводит к чрезвычайной ситуации». Данное утверждение неверно по сути. Морские портовые ГТС предназначены «для защищенной от ветроволнового воздействия стоянки судов и обработки грузов» (см. федеральный закон № 261 «О морских портах в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»). В соответствии с «Техническим регламентом о безопасности объектов морского транспорта», утвержденным постановлением Правительства РФ от 12.08.2010 № 620, под причальным сооружением понимается «устройство или гидротехническое сооружение для швартовки судов». Таким образом, морские портовые ГТС не являются сооружениями, создающими напорный фронт. Возможные аварии на них не приводят как к возникновению чрезвычайной ситуации территориального масштаба, так и к другой гидродинамической аварии с последующим ущербом, и т. д. Поэтому разработка критериев безопасности для них в форме Декларации не является законной.

Косвенным подтверждением того, что морские портовые ГТС не попадают под регламентацию действующего ФЗ-1997, является подготовленный в 2015 г. Ростехнадзо-ром проект федерального закона «О внесении изменений в федеральный закон от 21.07.1997 «О безопасности гидротехнических сооружений», предусматривающий распространение требования ФЗ-1997 на портовые гидротехнические сооружения, расположенные на территории и (или) акватории морского порта, взаимодействующие с водной средой и предназначенные для обеспечения безопасности мореплавания и стоянки судов. Данный законопроект не прошел согласования в Минтрансе России и не был принят, видимо, по вышеперечисленным соображениям.

Июльские 2016 г. поправки в ФЗ-117, введенные ФЗ-255, лишь уточнили положения, согласно которым класс ГТС устанавливается Правительством Российской Федерации, для ГТС I–IV классов на этапе проектирования разрабатывается Декларация, а сведения о них вносятся в регистр. При этом ФЗ-255 не внес изменения в ст. 3 ФЗ-117 и не расширил область его применения, а это означает, что морские портовые сооружения как не попадали под юрисдикцию ФЗ-117, так и не попадают на сегодняшний день.

Таким образом, можно констатировать, что:
• портовые гидротехнические сооружения не включены в состав сооружений, на которые распространяется действие ст. 3 ФЗ-117;
• последствия аварии самого портового гидротехнического сооружения не имеют признаков чрезвычайной ситуации, установленных в ФЗ-117;
• портовые гидротехнические сооружения не вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений, требующих наличия декларации.

Кроме того, в федеральном законе от 08.11.2007 № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ФЗ-261), устанавливающем основы государственного регулирования деятельности в морских портах, требований в отношении разработки декларации о безопасности портовых гидротехнических сооружений не предусмотрено.

Федеральный государственный надзор в области безопасности ГТС осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции. В зависимости от функционала ГТС они находятся в юрисдикции либо Ростехнадзора (энергетические сооружения и др. из перечня ФЗ-117), либо Ространснадзора (портовые сооружения, судоходные сооружения и т. п.). Перечень объектов, имеющих гидротехнические сооружения, поднадзорные Ростехнадзору и подлежащие декларированию безопасности, приведены в приказе Ростехнадзора от 23.01.2014 № 21. Морских портовых ГТС в этом перечне нет.

Из сооружений, контролируемых Ространснадзором, Декларация разрабатывается на судоходные ГТС (например, шлюзы), о чем свидетельствует форма Декларации, объявленная приказом Минтранса России № 324 от 3.11.2015. Перечень объектов, имеющих судоходные гидротехнические сооружения, поднадзорные Ространснадзору и подлежащие декларированию, приведены в приказе Ространснадзора от 2.04.2012 № АК-151фс. Морские портовые ГТС не являются судоходными сооружениями и в данный перечень не входят. На этот счет есть достаточно ясная позиция Ространснадзора: «Морские портовые ГТС, как они определены в п. 4 ст. 4 федерального закона № 261-ФЗ «О морских портах», не требуют разработки декларации безопасности гидротехнического сооружения».

Если даже рассмотреть формы деклараций, разработанные в данных ведомствах, то можно отчетливо увидеть, что они по своему содержанию узконаправленные и посвящены судоходным ГТС, которые не имеют никакого отношения к портовым ГТС.

К чему приводит игнорирование очевидных доводов? К удорожанию проекта.

Несмотря на очевидность, с нашей точки зрения, ситуации, декларации на этапе проектирования морских портовых ГТС продолжают разрабатываться, их мало кто рассматривает, они не являются документами строго учета, как это требует ФЗ-117, но без них проект не примут на экспертизу. Тем самым декларация превращается в формальный документ.

Сегодня все считают деньги при проектировании морских портовых комплексов и терминалов, зачастую экономя на технических решениях, но при этом с легкостью отдают 1 млн руб. на разработку Декларации. Таким образом, любой объект морской портовой инфраструктуры становится на миллион дороже, чем он должен стоить. Не дорого ли обходится обществу вольная трактовка нормативно-правовых документов отдельными государственными структурами?

Возможно, мы где-то ошибаемся. Поэтому предлагается обсудить данную проблему. Инженерное сообщество должно определиться и повлиять на ситуацию, когда в угоду должностным лицам идет удорожание проекта и объекта в целом.