Нормативно-правовое регулирование вопросов обеспечения безопасности морских портовых ГТС на этапе проектирования и эксплуатации


Гришин В. П.,
канд. техн. наук, доцент,
профессор АВН,
советник отделения
АО «ФЦНИВТ «СНПО «Элерон»
Обеспечение безопасности на всех жизненных циклах морских ГТС осуществляется реализацией целого ряда нормативно-правовых документов. В этой ситуации очень важно сохранить определенный баланс разумных и достаточных требований. Заострю внимание на следующих проблемных вопросах, решение которых напрямую влияет на безопасность морских ГТС на различных стадиях их жизненного цикла: обеспечение транспортной безопасности морских терминалов; целесообразность разработки декларации безопасности ГТС применительно к морским портовым сооружениям на стадии их проектирования; определение уровни ответственности береговых зданий и сооружений морских портов, с точки зрения влияния на безопасность портовых комплексов; требования к проектированию портовых ГТС, приведенных в 38 и 58 сводах правил.

Об обеспечении транспортной безопасности

В феврале 2016 г. вступило в действие постановление Правительства РФ № 29 «Требования по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры по видам транспорта на этапе их проектирования и строительства», принятое в целях исполнения ч. 2 ст. 8 ФЗ № 16 «О транспортной безопасности». Данное постановление утвердило: требования по обеспечению транспортной безопасности на этапе проектирования и строительства объектов; изменение в «Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», утвержденное постановлением Правительства РФ № 87 в части разработки обязательных мероприятий и технических решений по обеспечению транспортной безопасности. Формально с февраля 2016 г. все проектные организации при проектировании объектов морской транспортной инфраструктуры должны учитывать в своей работе вышеуказанные требования.

Одним из самых серьезных и принципиальных вопросов при проектировании морских терминалов является определение их категории, т. к. в зависимости от категории определяются все основные проектные решения. В соответствии с требованиями постановления Правительства РФ № 29 это полномочия заказчика-застройщика. В зависимости от того, происходит ли новое строительство или реконструкция, различаются подходы к категорированию. Присвоение (либо изменение) категории объекта сопряжено с формированием моделей воздействия на объект и его комплексной защиты, проведением оценки уязвимости проектируемого объекта и разработкой (либо корректировкой) плана обеспечения транспортной безопасности (последнее в проектную документацию не входит). Отметим при этом, что применительно к морским объектам, в соответствии с приказом Минтранса, акватория не является категорированным объектом.

В перечень исходных данных для предварительного категорирования объекта входят критерии категорирования, установленные приказом Минтранса РФ от 21.02.2011 № 62 «О порядке установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности», они определяются:
• степенью угрозы совершения акта незаконного вмешательства, которая определяется на основании количественных показателей статистических данных о совершенных и предотвращенных актах на территории РФ за период последних 12 месяцев до момента категорирования;
• возможными последствиями совершения актов незаконного вмешательства (АНВ) для деятельности ОТИ, которые определяются на основании количественных показателей о возможных погибших или получивших вред здоровью людях, о возможном материальном ущербе.

При этом следует иметь в виду, что регламентов, инструкций, правил получения застройщиком (читай — проектировщиком) статистических данных о совершенных и предотвращенных АНВ на территории России нет. Кроме того, отсутствуют методики по расчету количественных показателей (критериев) о возможном количестве погибших или получивших вред здоровью людях и возможном материальном ущербе и ущербе окружающей природной среде. Также нет рекомендаций, как учитывать сведения о месте проведения строительных работ, о технических и технологических характеристиках проектируемого объекта при определении его категории (подробно читайте в статье В. П. Гришина, ГИДРОТЕХНИКА, №1, 2017, — Прим. ред.).

О необходимости и целесообразности разработки декларации безопасности ГТС для морских портовых сооружений. Является ли этот документ краеугольным камнем повышения безопасности портовых ГТС?

В условиях сокращения бюджетного финансирования и ухудшения инвестиционного климата заказчики сокращают расходы на проектно-изыскательские работы. В большинстве конкурсов на ПИР стартовая цена уже ниже уровня рентабельности. Исполнитель вынужден жертвовать качеством для того, чтобы уложиться в отведенный лимит средств. Вместе с тем, при разработке проектов в области создания морской портовой инфраструктуры имеются заранее «бросовые работы», которые, кроме требований Главгосэк-спертизы и отдельных заказчиков, не имеют практической целесообразности. Примером таких работ может служить разработка для объектов морской портовой инфраструктуры на стадии проектирования «Декларации безопасности гидротехнических сооружений». На все запросы в Главгосэкспертизу с разъяснением данной позиции с точки зрения требований законов и здравого смысла мы всегда получали однозначный, но необоснованный ответ: оформлять декларацию нужно в соответствии с требованиями ФЗ от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений».

Попробуем разобраться в этом вопросе.

Настоящий федеральный закон распространяется только на гидротехнические сооружения, повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации. Перечень опасных ГТС приведен в ст. 3 данного закона, в котором морские портовые сооружения в вышеуказанном перечне отсутствуют, следовательно, декларацию по ним разрабатывать не надо.

В соответствии со ст. 7 ФЗ-117, сведения по сооружениям, попадающим под его юрисдикцию, вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений. Ведение этого регистра регламентировано приказом Минприроды и Минтранса РФ 2009 г. № 66 «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральным агентством водных ресурсов, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службой в сфере транспорта государственной функции по государственной регистрации ГТС и ведению Российского регистра ГТС». В соответствии с этим приказом, морские портовые сооружения не включены в перечень сооружений, на которые ведется Российский регистр ГТС, что еще раз подтверждает отсутствие необходимости разрабатывать для них декларацию.

Таким образом, ст. 1 и 3 ФЗ-117 однозначно трактуют сферу действия закона, ограничив спектр существующих ГТС, для которых нужно разрабатывать декларацию. Морские портовые сооружения не являются теми объектами.

Однако позиция Главгосэкспертизы по данному вопросу идет вразрез с требованиями ФЗ-117. По мнению представителей этого экспертного органа, изложенному в письме «Союзморниипроекту» за № 08-3-2/1972-НБ от 26.05.2016, «морские портовые ГТС являются объектами, попадающими под юрисдикцию ФЗ-117, в силу того, что они упоминаются в постановлении Правительства Российской Федерации № 986 «О классификации гидротехнических сооружений». Но данное постановление посвящено только установлению классификации ГТС! Оно не расширяет и не может расширить применимость ФЗ-117. Додумывать в законотворчестве опасно!

Еще большее сомнение вызывает следующее утверждение экспертизы, изложенное в очередном письме (№08-3-2/989 от 28.3.2016) в адрес того же института, согласно которому оказывается: «В силу функционального назначения и характерных технологических особенностей морские портовые ГТС предназначены для использования водных ресурсов в целях мореплавания, а также предотвращения негативного воздействия морских вод и жидких отходов жизнедеятельности в морских портах на окружающую среду. Повреждение сооружений приводит к чрезвычайной ситуации». Данное утверждение неверно по сути. В соответствии с ФЗ N5 261-ФЗ «О морских портах в РФ...» морские портовые ГТС предназначены «для стоянки судов и обработки грузов». В соответствии с «Техническим регламентом о безопасности объектов морского транспорта», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.08. 2010 № 620, под причальным сооружением понимается «устройство или гидротехническое сооружение для швартовки судов». Таким образом, морские портовые ГТС не являются сооружениями, создающими напорный фронт или предотвращающими негативное воздействие жидких отходов в морских портах. Возможные аварии на них не приводят ни к возникновению чрезвычайной ситуации территориального масштаба, ни к другой гидродинамической аварии с последующим вселенским ущербом и т. д. Поэтому разработка критериев безопасности для них в форме декларации не является законной.

Косвенным подтверждением того, что морские портовые ГТС не попадают под регламентацию действующего ФЗ-117, является подготовленный в 2015 г. Ростехнадзором проект ФЗ «0 внесении изменений в федеральный закон от 21.07.1997 «О безопасности гидротехнических сооружений», предусматривающий распространение требования ФЗ-117 на портовые гидротехнические сооружения, расположенные на территории и (или) акватории морского порта, взаимодействующие с во¬дной средой и предназначенные для обеспечения безопасности мореплавания и стоянки судов. Данный законопроект не прошел согласования в Минтрансе России и не был принят, видимо, по вышеперечисленным соображениям.

Поправки в ФЗ-117, сделанные в июле 2016 г., введенные ФЗ-255, лишь уточнили положения, согласно которым: класс ГТС устанавливается Правительством РФ, для ГТС I-IV классов на этапе проектирования разрабатывается декларация, а сведения о них вносится в регистр. При этом ФЗ-255 не внес изменения в ст. 3 ФЗ-117 и не расширил область его применения, а это означает, что морские портовые сооружения, как не попадали под юрисдикцию ФЗ-117, так и не попадают на сегодняшний день.

Кроме того, в федеральном законе от 08.11.2007 № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации», устанавливающем основы государственного регулирования деятельности в морских портах, требований в отношении разработки декларации о безопасности портовых гидротехнических сооружений не предусмотрено. На этот счет есть достаточно ясная позиция Ространснадзора (цитата): «Морские портовые ГТС, как они определены в п. 4. ст. 4 федерального закона Ш261-ФЗ «О морских портах», не требуют разработки декларации безопасности гидротехнического сооружения».

Таким образом, можно констатировать, что:
• портовые гидротехнические сооружения не включены в состав сооружений, на которые распространяется действие ст.3ФЗ№117;
• последствия аварии самого портового гидротехнического сооружения не имеют признаков чрезвычайной ситуации, установленных в ФЗ № 117;
• портовые гидротехнические сооружения не вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений, требующих наличия декларации.

К чему приводит игнорирование очевидных доводов? К удорожанию проекта. Почему эксперты упираются — неясно. Декларации на этапе проектирования морских портовых ГТС продолжают разрабатываться, их мало кто рассматривает, они не являются документами строго учета, как это требует ФЗ № 117, но без них проект не примут на экспертизу. Тем самым декларация превращается в формальный документ.

Сегодня все считают деньги при проектировании морских портовых комплексов и терминалов, зачастую экономя на технических решениях, но при этом с легкостью отдают 1 млн руб. на разработку декларации. Таким образом, любой объект морской портовой инфраструктуры становится на миллион дороже, чем он должен стоить. Не дорого ли обходится обществу вольная трактовка нормативно-правовых документов отдельными государственными структурами? Более того, сам факт наличия декларации безопасности вовсе не гарантирует обеспечение этой самой безопасности.

Об определении уровня ответственности зданий и сооружений морских портов

В соответствии с ГК РФ, морские порты как единые комплексы отнесены к особо опасным и технически сложным объектам. Данная идентификация в соответствии с «Техническим регламентом о безопасности зданий и сооружений» (№ 384-ФЗ) предполагает отнесение всех объектов капитального строительства, размещенных на территории и акватории морских портов, к объектам повышенного уровня ответственности.

Столь широко сформулированное положение ГрК РФ в отношении морских портов допускает необоснованное толкование понятия «повышенный уровень ответственности», что, в свою очередь, на практике обуславливает предъявление избыточных требований к надежности конструкций на этапе проектирования, строительства/реконструкции и эксплуатации целого ряда так называемых предпортовых объектов, территориально размещенных в морских портах, но функционально не участвующих в транспортном процессе и не представляющих опасности для пользователей (отдельные склады, административные, санитарно-бытовые здания, иные строения и сооружения на территории морского порта).

На страже соблюдения вышеуказанных требований нормативных правовых актов на этапе проектирования объектов портовой инфраструктуры стоит Главгосэкспертиза. Однозначность ее позиции (цитата), что все категории зданий и сооружений, включая административно-бытовые здания, склады, подъездные дороги и др., размещенные в морском порту, относятся к объектам повышенного уровня ответственности, приводит к необоснованному удорожанию объектов.

Кроме того, такие требования негативно сказываются на эксплуатации этих объектов, а также приводят к необходимости привлекать для их ремонта, реконструкции только подрядные организации, имеющие допуск к видам работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, даже при необходимости проведения незначительного ремонта, что также является удорожанием, но только уже на стадии эксплуатации объекта.

Необходимо учитывать, что определение понятия «морской порт» в российском законодательстве является собирательным, сформулированным в обобщенном виде, в отличие от законодательства бывшего СССР, согласно которому порт являлся юридическим лицом, предприятием. В современном российском отраслевом законодательстве (ст. 9 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, п. 3 ст. 1 и 4 федерального закона о морских портах) под морским портом понимается совокупность объектов инфраструктуры морского порта. К сожалению, не все отрасли российского законодательства избавились от стереотипов законодательства бывшего СССР в отношении формулирования тех или иных положений в отношении морских портов, что приводит на практике к различным негативным явлениям, следствием которых как раз и является отнесение всех объектов, расположенных на территории и акватории морского порта, к объектам повышенного уровня ответственности.

Для устранения сложившейся ситуации необходимо внести соответствующие изменения в законодательные и иные нормативные правовые акты РФ. В связи с этим должны быть проанализированы положения законодательства, в частности: ФЗ 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; ст. 16 и 26 ФЗ от 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации...»; ст. 48.1 Градостроительного кодекса РФ; приказа Минрегиона России от 30.12.2009 № 624 «Об утверждении перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства».

В этой связи представляется целесообразным до принятия соответствующих поправок в ГК РФ при оценке объектов морского порта с точки зрения особой опасности и технической сложности исходить из положений специального российского законодательства в данной области регулирования общественных отношений, определяющих само понятие «морской порт», а именно:
• согласно п. 3 ст. 1 федерального закона о морских портах от 08.11.2007 № 261 -ФЗ, «под морскими портами понимаются морские порты в том значении, как они определены в Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации» (федеральный закон РФ от 30.04.1999 № 81-ФЗ);
• в соответствии с п. 1 ст. 9 Кодекса торгового мореплавания РФ, «под морским портом понимается совокупность
• объектов инфраструктуры морского порта, расположенных на специально отведенных территории и акватории и пред-назначенных для обслуживания судов, используемых в целях торгового мореплавания, комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота, обслуживания пассажиров, осуществления операций с грузами, в том числе для их перевалки, и других услуг, обычно оказываемых в морском порту, а также взаимодействия с другими видами транспорта».

Исходя из вышеизложенного, считаем актуальными следующие предложения, поддержанные ассоциацией международного морского права:

• при определении уровня ответственности зданий и сооружений, расположенных в границах морских портов, в соответствии со ст. 4 «Технического регламента о безопасности зданий и сооружений» и п. 9 ч. 1 ст. 48.1 ГрК РФ, учитывать, что не все объекты на территории и акватории морского порта предназначены для обслуживания судов, осуществления операций с грузами и, как следствие, однозначно относятся к особо опасным и технически сложным объектам;
• ряд объектов так называемой предпортовой зоны (административные здания, спецпроходные, склады, объекты инженерной инфраструктуры и т. д.), которые не используются «для обслуживания судов в целях торгового мореплавания» и по своим конструктивным характеристикам не отвечают критериям особо опасных и технически сложных, не относить к объектам повышенного уровня ответственности;
• к опасным и технически сложным объектам, расположенным в морском порту, относить: гидротехнические сооружения I и II классов опасности; доки (сухие и наливные); наливные док-камеры I и II классов опасности; стационарные объекты навигационно-гидрографического обеспечения морских путей, систем управления движением судов, информационных систем I и II классов опасности; морские терминалы, на которых используются, хранятся, транспортируются опасные вещества видов и в количествах, предусмотренных законодательством РФ о промышленной безопасности опасных производственных объектов (без административных и вспомогательных зданий и сооружений).

Об обеспечении безопасности портовых ГТС на этапе проектирования

Есть два базовых свода правил, посвященных проектированию ГТС, — это СП 38.13330.2012 «Нагрузки и воздействия на ГТС» и СП 58.13330.2012 «Гидротехнические сооружения. Основные положения».

В нашей практике имели место случаи, когда при рассмотрении проектной документации экспертом, на основании требований п. 8.23 СП 58.13330.2012, высказывались замечания по поводу необходимости проверки надежности и безопасности гидротехнического сооружения II класса путем проведения научно-исследовательских и экспериментальных работ, а именно физическим моделированием. В целом требование справедливое для случая, когда в проекте применяются неапробированные ранее конструктивные решения. Однако применение этого требования к широко известным, технически отработанным решениям мы считаем необоснованным; кроме как к удорожанию проектной продукции через проведение НИ-ОКР это не приводит.

Специалистов от экспертизы не останавливает даже требование основного документа в вопросах надежности и безопасности строительных конструкций — ГОСТ 27751-2014 «Надежность строительных конструкций и оснований. Основные положения». В соответствии с требованием п. 3.7 данного документа, для сооружений особо опасных и технически сложных экспериментальные исследования на моделях или натурных конструкциях производятся только в случаях, когда при проектировании используются неапробированные ранее конструктивные решения или для которых не существует надежных методов расчета.

Представьте себе, речь идет о ГТС, а именно конструкции мола откосного профиля, применяемого столетиями, что позволяет считать ее апробированной. Надежность и безопасность этой конструкции определяются преимущественно гравитационными характеристиками элементов конструкции и обеспечиваются устойчивостью элемента определенной массы на откосе с заданной крутизной при действии расчетной волны. Метод расчета таких сооружений известен, проверен практикой эксплуатации, а необходимый для этого методический аппарат систематизирован в действующих нормах в алгоритмах и методиках по проектированию подобных сооружений (надо сказать, что за десятилетия он практически не претерпел существенных изменений). Сегодня отсутствуют неизученные вопросы по расчету ГТС данного вида, препятствующие их конструированию и применению в практике строительства. Учитывая отсутствие самого предмета научного исследования в части взаимодействия волны с конструкцией ГТС данного вида, а также в силу изученности вопроса, нами при разработке проектной документации было принято решение не проводить каких-либо дополнительных НИР по изучению их методов расчета. Однако есть норма — надежности и безопасности гидротехнического сооружения II класса путем проведения научно-исследовательских и экспериментальных работ. Это стало очередной разборкой при экспертизе, по требованию которой мы провели эксперимент, но безопасность ГТС не изменилась!

Хотелось бы, чтобы нормы давали однозначный ответ, не позволяющий фантазировать. Проектировщик — не научный работник, он должен применять нормы на практике, а если это не удается, значит что-то в нормах либо онаучено, либо перекошено.

Не менее противоречивые позиции имеют место и в СП 58.13330.2012. Причина их кроется в том, что требования сформулированы для ГТС прежде всего энергетических. Простое их перекладывание на портовые ГТС приводит к удорожанию и излишним техническим решениям. Например, ст. 4.10-4.15, предписывающие проведение натурных наблюдений по специально разработанной документации и дополнительные технические решения на случаи локализации и ликвидации аварий. Наивно предполагать, что эти требования применительно к портовым ГТС обеспечивают их безопасность. Тратя средства на выполнение надуманных требований, мы невольно «экономим» на действительно важных моментах.

В составе института «Союзморниипроект» мы разработали четыре свода правил, которые максимально лишены излишних отягощений, т. к. разрабатывали их специалисты именно портовых ГТС, сюда не включены специфические положения, касающиеся исключительно ГЭС, шлюзов и т. д., иными словами нормы ориентированы конкретно на портовые сооружения. Это путь правильный, и идти надо в этом направлении, уходя от лишних действий, которые лишь проводят к удорожанию проекта и увеличению сроков его разработки и реализации, при этом никоим образом не влияют на конструктивные решения и обеспечение безопасности.